索引号 43061000/2017-637010 发布机构 汨罗市政府 信息状态
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生成日期 2017-03-08 公开日期 2017-03-08 公开方式 政府网站

《湖南省实施<城乡规划法>办法》解读

来源: 日期: 作者: 【字号:大 中 
 
 
1、修订《湖南省实施(城乡规划法)办法》的背景
一是国家和省推进新型城镇化战略对城乡规划工作提出的新要求。
二是国家相继出台城乡规划编制和管理新政策。
三是城乡规划工作责任机制不顺。
四是规划成果体系不完善。
五是规划的严肃性和权威性不足。
六是城市建设缺乏特色。
七是缺乏规范的违法建设和违法建筑处置规定。
2、修订《湖南省实施(城乡规划法)办法》的原则
原则一:连续性原则
本次修订在体例和结构上没有作调整。原《实施办法》共七章56条,本次修订合并了“城乡规划的制定”和“城乡规划的修改”,修订后共六章53条。
原则二:坚持精简实用
剔除了与上位法重复的相关条款。
结合我省实际,对上位法没有体现或者有所体现但不好操作的内容,进行了细化、深化、实化,做到拾遗补缺、精简实用。
原则三:以问题为导向
城乡规划制定和实施中存在的控制性详细规划和专项规划制定滞后且相互不协调
村镇规划制定重点不突出
村镇规划建设管理力量薄弱
违法建设处罚标准不明确
原则四:结合实际有所创新
完善城乡规划成果体系,强化控制性详细规划和专项规划的衔接
保障规划编制经费
加强省对市、县规划制定和实施的监管
明确划分市、县与乡镇对乡村规划管理权限
违法建设的处置
3、《湖南省实施(城乡规划法)办法》的亮点
进一步完善了规划成果体系,突出了县城规划的地位将专项规划纳入了法定规划范畴城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇、乡人民政府实施镇、乡、村庄规划管理具体事务强化了产业园区规划审批管理,严格控制产业园区建设规模
设立非营利性的城乡规划技术机构,承担专项规划与控制性详细规划的编制和修改业务,开展城乡规划制定与实施等技术政策的研究
增加建设项目规划审批第三方技术审查的规定
强化了规划实施的监管,严格了规划条件的修改程序
强化了人大对城乡规划实施的监督检查
加大了违法建设“即查即拆”的处置力度,明确了处罚标准
4、《湖南省实施(城乡规划法)办法》的内容
第一章总则
第一条[立法依据]根据《中华人民共和国城乡规划法》,结合本省实际,制定本办法。
第二条[适用范围]本省行政区域内制定、修改和实施城乡规划、在规划区内进行建设及其监督管理,应当遵守本办法。
【解读】
规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。划定规划区,要坚持因地制宜、实事求是,防止盲目扩大城市建设规摸,浪费有限的土地资源。
到2020年,长沙市中心城区城市人口629万人以内,城市建设用地控制在629平方公里以内规划区总面积4960平方公里都市区总面积1930平方公里;中心城区总面积1142平方公里。
第三条[城乡规划体系]本办法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
城镇体系规划,分为省域城镇体系规划、设区的市和自治州域城镇体系规划、县(市)域镇区(集镇)布局规划、跨行政区域城镇体系规划。
城市规划,分为总体规划、专项规划和详细规划。详细规划,分为控制性详细规划和修建性详细规划。县人民政府所在地的规划(以下称县城规划)按照城市规划的要求制定。镇规划,分为镇域村镇布局规划、镇区规划和集镇规划;乡规划分为乡域村镇布局规划和集镇规划。镇区规划和集镇规划应当达到控制性详细规划的深度。
【解读】
此次修订将县(市)域村镇体系规划调整为县(市)域镇区(集镇)布局规划。
专项规划是对总体规划的专项规划篇章内容的深化,由城乡规划主管部门组织编制。专业规划则是由有关行业主管部门编制,是在整个区域或者城市范围内涉及规划用地及空间布局,需要纳入城乡规划进行综合统筹的规划。专业规划、专项规划之间必须相互衔接。
镇(乡)域村镇布局规划取代镇域镇村体系规划。
第四条[编制城乡规划的区域]城市、县城、镇、乡应当制定城市规划、县城规划、镇规划、乡规划。
镇(乡)域村镇布局规划确定需要制定规划的村庄,应当制定村庄规划;村庄规划可以以建制村为单元制定或者多个村庄联合制定。鼓励其他村庄制定村庄规划。
在城市总体规划、县城总体规划确定的规划建设用地范围以内的镇、乡、村庄的部分区域,不再纳入相应的镇规划、乡规划、村庄规划的规划范围,在镇规划和集镇规划确定的规划建设用地范围以内的村庄的部分区域,不再纳入相应的村庄规划的规划范围。
【解读】
国家没有专门的村庄规划编制规范、标准,村庄规划照搬城市规划模式、脱离农村实际。另外农村空心化的现象越来越突出,村庄规划实际上变成了一个限制性而非建设性的规划。为此,镇(乡)域布局规划将作为一种控制性规划,来指导村庄建设。
第五条[规划编制经费]县级以上人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算;镇规划、乡规划、村庄规划的编制经费,上级财政应当予以保障。
第六条[管理体制]县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中,设区的市的城市规划区内的城乡规划工作由市人民政府城乡规划主管部门直接管理。城市、县人民政府城乡规划主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。
镇、乡人民政府依法承担城乡规划管理职责,并确定相关机构和人员负责具体工作。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以将其职权范围内的镇、乡、村庄规划管理具体事务委托镇、乡人民政府实施。
县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自职责,做好城乡规划管理的相关工作。
【解读】
村镇规划建设管理滞后主要原因是乡镇政府没有规划建设管理职能。本办法明确了城市、县人民政府城乡规划主管部门可进一步下放对行政相对人的许可权限。

                                                     第二章城乡规划的制定和修改
 
第七条[城镇体系规划的编制和审批]省域城镇体系规划,由省人民政府组织编制,报国务院审批。
设区的市域城镇体系规划以及县(市)域镇区(集镇)布局规划纳入相应的城市总体规划、县城总体规划一同编制、审批。自治州域城镇体系规划由自治州人民政府组织编制,报省人民政府审批。
跨设区的市、自治州行政区域的区域城镇体系规划,由省人民政府城乡规划主管部门会同有关设区的市、自治州人民政府组织编制,报省人民政府审批。跨县级行政区域的区域城镇体系规划,由设区的市、自治州人民政府组织编制,报省人民政府审批。
【解读】
设区的市域城镇体系规划是城市总体规划的组成部分,主要提出市域城乡统筹的发展战略。与城市总体规划一同编制,报省人民政府审批。
本质上指的是城镇群城镇体系规划、目前,除长株潭城市群外,郴州大十字城镇群、津澧新城、邵阳东部城镇群、娄底城镇带等初步形成。
第八条[城市总体规划的编制和审批]设区的市的总体规划,由城市人民政府组织编制,报省人民政府审批;其中,长沙市和国务院确定的城市的总体规划,经省人民政府审查同意后报国务院审批。县城总体规划和其他城市总体规划,由县(市)人民政府组织编制,经上级人民政府审查同意后,报省人民政府审批。城市总体规划、县城总体规划应当包括城市设计的内容,明确城市设计导则。
镇(乡)域村镇布局规划、集镇规划和村庄规划,由镇、乡人民政府组织编制,报城市、县人民政府审批;镇区规划由镇人民政府组织编制,经县(市)人民政府审查同意后,报设区的市、自治州人民政府审批。
【解读】
目前县城总体规划中两个最重要的人口规模、用地规模指标均由省住建厅商省发改委、省国土厅审查核定,之后再由市州人民政府审定批复县城总体规划,审批周期长、效率较低。
一些建制镇的镇区规模逐年扩大,城镇建设方式粗放的弊端逐步显现。有必要、也有可能将镇区规划纳入市级统筹监管,即由镇人民政府组织编制,经县(市)人民政府审查同意后,报设区的市、自治洲人民政府审批。
第九条[报送审批前的有关程序]城镇体系规划、城市总体规划、县城总体规划在报送审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,规划组织编制机关应当对常务委员会组成人员的审议意见进行研究处理,并报告处理情况。
镇规划、乡规划在报送审批前,应当先经镇、乡人民代表大会审议。镇、乡人民政府应当对代表的审议意见进行研究处理,并报告处理情况。
村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论,镇、乡人民政府应当对村民的讨论意见讲行研究处理。
【解读】
 地方政府在将有关规划报上级政府审批前,应先提请本级人大或其常委会审议,听取意见,根据意见做相应修改,并将审议意见和根据审议意见修改规划情况一并报送上级政府。
第十条[专项规划的编制]交通、水利、电力、燃气、通信、给排水、环境卫生、绿化、消防、人民防空、住房保障、医疗、教育、文化、体育等专项规划由城市、县人民政府城乡规划主管部门会同有关部门组织编制,报城市、县人民政府审批。各类专项规划的内容应当相互衔接,符合总体规划。专项规划的分类、内容和深度要求等技术规范,由省人民政府城乡规划主管部门会同有关部门制定。
【解读】
近几年,诸如交通拥堵、城市“看海”、上学难、停车难、道路开膛破肚重复建设等城市病在一些地方越来越显现,究其原因,主要是专项规划编制工作滞后于城市建设发展,特别是多头管理,各自为政,专项规划及其与城市总体规划、控制性详细规划之间缺乏统筹协调,造成规划落不了地,好看不好用。
第十一条[规划控制单元]城市、县人民政府城乡规划主管部门应当对城市总体规划、县城总体规划确定的规划建设用地范围,划定规划控制单元。专项规划应当对规划控制单元提出明确的规划要求,控制性详细规划应当在空间上落实专项规划。
【解读】
对涉及规划调整的,按照公共服务设施和基础设施的服务能力与半径,一般只在单元内平衡、修改。
第十二条[控制性详细规划的编制]城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据总体规划以及专项规划,组织编制控制性详细规划,报城市、县人民政府审批,并自批准之日起二个月内报同级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
省级以上产业园区控制性详细规划由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门会同产业园区管理机构组织编制,经城市、县人民政府审查同意后,报省人民政府审批。
未经依法批准的控制性详细规划,不得作为实施建设项目规划许可的依据。
【解读】
本条旨在强化人大的监督职能,解决控制性详细规划编而不批、规划跟着项目走的问题。控制性详细规划是城市规划实施管理最直接的法律依据,是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。
目前我省共有省级以上工业园区和工业集中区147个,相当多数产业园区存在封闭管理、用地粗放、违规调整用地性质、变相搞房地产开发等问题,特别是在产业园区规划编制上五花八门,并在项目建设审批中,都作为审批依据,亟需加强监管,不少园区仍存在由开发园区、管委会采取“二号章”等形式行使城乡规划管理职能,个别地区甚至由管委会直接作出城乡规划行政许可。
第十三条[修建性详细规划的编制]重要地块的修建性详细规划可以由城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制,也可以在建设用地规划条件中明确由建设单位编制;由建设单位编制的修建性详细规划应当报城市、县人民政府城乡规划主管部门备案。
重要地块应当在控制性详细规划中确定。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。
【解读】
2012年10月,《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(国发[2012]52号)取消了“重要地块城市修建性详细规划审批。”考虑到修建性详细规划审定事项一般是与规划设计方案联系在一起,规划设计方案审查不是行政审批事项,然而,却是不可缺少的办理建设工程规划许可证前置性技术审查。因此,本条规定由建设单位编制的修建性详细规划应当报城市、县人民政府城乡规划主管部门备案。这里的备案是审查性备案。
第十四条[历史文化保护规划的编制]经省人民政府认定的省级历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区的保护规划,由所在地城市、县人民政府负责组织编制,报省人民政府审批。
历史文化名城、名镇、名村核心保护范围的详细规划由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制,报同级人民政府审批。
【解读】
2008年4月,国务院颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》,对历史文化名城、名镇、名村的申报与批准,规范保护规划的编制、审批和修改等作了具体规定。
第十五条[城乡规划实施评估]规划组织编制机关应当组织有关部门、公众代表和专家对规划实施情况进行评估,并采取座谈会、论证会或者听证会等方式征求公众意见。城市总体规划、县城总体规划实施情况每三年评估一次,城镇体系规划和镇规划、乡规划实施情况每五年评估一次。
【解读】
城市总体规划的批后评估、动态维护是整个规划运作过程的重要环节。在城乡规划实施期间,结合当地经济社会发展的情况,应当定期对规划目标实现的情况进行跟踪评估,及时监督规划的执行情况。对城乡规划进行全面、科学的评估,有利于及时研究城乡规划实施中出现的新问题,及时总结和发现城乡规划存在的优点和不足,为继续贯彻实施规划或者对其进行修改提供可靠的依据,提高规划实施的科学性。
第十六条[城乡规划的修改条件]城镇体系规划、城市总体规划、县城总体规划有《中华人民共和国城乡规划法》规定需要修改情形的,规划组织编制机关应当依法组织修改。
有下列情形之一的,规划组织编制机关应当按照法定的权限和程序对专项规划、控制性详细规划作出修改:
(一)所依据的规划修改后确需修改的;
(二)因国家或者省批准的重大基础设施、公共服务设施、防灾减灾等工程项目确需修改的;
(三)经评估论证、城乡规划委员会审议同意确需修改的。   
 依法需要修改镇规划、乡规划和村庄规划的,规划组织编制机关应当向原审批机关提出申请,获得批准后,依法组织修改。
第十七条[城乡规划的修改程序]修改城镇体系规划、城市总体规划、县城总体规划、专项规划、控制性详细规施划和镇规划、乡规划前,规划组织编制机关应当对原规划的实情况进行评估总结,并向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。修改方案应当按照原审批程序报批。
【解读】
第十六条、第十七条是关于城乡规划的修改条件极其程序的规定,分了三个层次。
城镇体系规划、城市总体规划、县城总体规划按国家规定的情形执行,但不管修改是否涉及强制性内容的,均要求评估总结,向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。
修改控制性详细规划除应当进行必要性论证外,还必须征求规划地段内利害关系人的意见,向社会公示,经城乡规划委员会审议同意方可修改。
第十六条第二款第三点变相要求城市、县人民政府要设立城乡规划委员会,实际上,全省各地根据实际需要,大多成立了城乡规划委员会作为议事协调机构。
第十八条[地下空间开发利用]城市规划、县城规划的制定和修改应当注重地下空间开发利用,对防灾减灾、人民防空、综合交通、公共服务、防洪排涝、市政管线、文物保护等设施以及其他地下建筑物、构筑物进行统筹安排。
城市规划和县城规划应当包括地下空间的开发战略、规划目标、重点地区建设范围、平面布局等内容。
城市、县人民政府城乡规划主管部门应当会同人民防空等有关部门,建立地下空间资源的普查制度,加强地下空间综合管理信息系统建设,及时更新和动态维护地下空间开发利用信息。
城市、县城应当结合新区建设、旧城改造、道路新(改、扩)建,推广建设地下综合管廊。
【解读】
国务院印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2016]36号)、《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发[2014]27号)。
“编制城市地下管线综合规划,应加强与地下空间、道路交通、人防建设、地铁建设等规划的衔接和协调,并作为控制性详细规划和地下管线建设规划的基本依据。”
“建成综合管廊的区域,凡已在管廊中预留管线位置的,不得再另行安排管廊以外的管线位置。”
我国城市地下空间开发中还存在法律不健全、规划滞后、地下空间孤立分散等问题。
城市地下空间开发利用相关法律法规缺失。
对地下空间开发利用存在误区。
地下空间与地上空间缺少统一规划。
地下空间的开发和利用滞后于地上空间的开发和利用。
管理体制不顺、缺少一个综合性的牵头组织机构。
开发和利用地下空间应当坚持规划先行的原则,统筹规划,同时,城市、县城应当结合新区建设、旧城改造、道路新(改、扩)建,推广建设地下综合管廊。
第十九条[规划编制单位的资质要求]规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。专项规划和控制性详细规划的编制和修改工作应当委托非营利性的城乡规划技术机构等单位承担。
【解读】
设立非营利性的城乡规划技术机构,来长期承担专项规划与控制性详细规划的编制和修改业务,开展城乡规划制定与实施等技术政策的研究。
非营利性技术机构不以营利为目的,追求的是社会效益,但并不等于非营利性技术机构不能够盈利。
第二十条[城乡规划的公示公开]城乡规划报送审批前,规划组织编制机关应当依法将规划编制的依据、规划文本的主要内容和主要图纸等予以公示,公示时间不得少于三十日。
规划组织编制机关应当采取座谈会、论证会或者听证会等方式听取专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况以及理由。
城乡规划自批准后二十日内应当向社会公布,公布的内容应当包括规划批准文件、规划文本的主要内容和主要图纸。但是,法律法规规定不得公开的内容除外。
【解读】
《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》依法加强规划编制和审批管理,严格执行城乡规划法规定的原则和程序,认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。
《城市规划编制办法》编制城市规划,应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。
在美国,城市规划不是政府或设计师单独的工作,而是经由公众各方的共同努力以实现城市发展的重要事业,公众参与是政府决策的重要步骤,并贯穿在城市规划的全过程中。
                                                         第三章城乡规划的实施
第二十一条[近期建设规划的编制与实施]城市、县人民政府应当与国民经济和社会发展规划同步编制城市、县城的近期建设规划,经同级人民代表大会常务委员会审议,并对常务委员会组成人员的审议意见进行研究处理,将近期建设规划报总体规划审批机关备案。
近期建设规划应当以国民经济和社会发展规划、城市总体规划、县城总体规划、土地利用体规划为依据,结合城乡发展的实际情况,确定近期控制、引导城乡发展的原则、措施以及实施总体规划的发展重点和建设时序。
第二十二条[年度实施计划的编制]城市、县人民政府应当依据近期建设规划制定规划年度实施计划,报同级人民代表大会常务委员会备案。
规划年度实施计划应当与年度投资计划、年度国有土地供应计划相衔接,明确规划年度实施的主要内容,统筹安排城乡基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设。
【解读】
第二十一条、第二十二条是关于近期建设规划、规划年度实施计划的编制与实施的规定。
近期建设规划一般按照国民经济与社会发展五年规划的编制周期,同步滚动编制。
新《实施办法》增加了近期建设规划人民代表大会常务委员会审议的制度。
新《实施办法》将近期建设规划编制主体由“城市、县人民政府城乡规划主管部门”调整为“城市、县人民政府”,并规定对人大常务委员会的审议意见进行研究处理后,近期建设规划方可实施。同时,将原《实施办法》“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据近期建设规划组织编制规划年度实施计划”中的编制主体调整为了城市、县人民政府,规划成果报同级人民代表大会常务委员会备案。
第二十三条[划拨用地选址意见书的核发]以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向批准或者核准机关的同级人民政府城乡规划主管部门申请核发选址意见书。其中,应当由国务院有关主管部门批准或者核准的建设项目,由省人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书。
建设单位申请核发选址意见书,应当持申请文件、地形图、规划选址论证报告等材料,向城乡规划主管部门提出申请。受理申请的机关对符合城乡规划或者相关专业规划的,核发选址意见书。
选址意见书有效期二年,到期未取得建设项目批准或者核准文件的,应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续,延长期限不得超过一年。逾期仍未取得建设项目批准或者核准文件的,选址意见书自行失效。
【解读】
建设项目选址意见书只适用于通过行政划拨方式取得用地使用权的建设项目,其他建设项目则不需要申请选址意见书。
重大建设项目的选址,不仅对建设项目本身的成败起着决定性的作用,而且对城市的布局结构和发展将产生深远的影响。一个选址合理的建设项目可以对城市长远的发展起到促进作用,同样,一个选址失败的建设项目也会阻碍城市的发展。
第二十四条[建设用地的规划管理]在国有土地上进行建设活动的建设单位或者个人,应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证。建设用地规划许可证应当载明建设用地的位置、范围、面积、用地性质、建设规模等,并附建设用地规划条件、规划用地图件等材料。
以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,建设单位应当持有关部门批准(核准、备案)文件和建设项目选址意见书,向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上人民政府土地主管部门申请划拨土地。
以出让方式提供国有土地使用权的建设项目,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,确定出让地块的规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。建设用地规划条件确定后一年内国有土地使用权未出让的,应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门重新确定建设用地规划条件。未经城乡规划主管部门确定建设用地规划条件的,国有土地使用权不得出让;建设用地规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效。在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位或者个人应当持建设项目批准(核准、备案)文件和国有土地使用权出让合同等材料,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
建设用地规划许可证有效期二年,到期未取得建设工程规划许可证的,建设用地规划许可证自行失效。
【解读】
本条是关于建设项目申请建设用地规划许可证的核发程序的规定。相对于原《实施办法》删除了程序性规定的时间规定,增加了建设用地规划许可证应当载明建设用地的位置、范围、面积、用地性质、建设规模等,并附建设用地规划条件、规划用地图件等材料的要求。建设用地规划许可证载明的规划条件应当与国有土地使用权出让合同载明的规划条件严格一致。
一、在城市、镇规划区内以划拔方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,并取得建设项目选址意见书后,建设单位方可申请建设用地规划许可证。建设单位先取得建设用地规划许可证,再申请划拔土地。
二、通过国有土地使用权有偿出让方式取得土地的建设单位,先取得土地,再领取建设用地规划许可证。建设用地规划条件确定后一年内国有土地使用权未出让的,应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门重新确定建设用地规划条件,再挂牌出让。
三、本条规定了规划条件的有效期为一年,建设用地规划许可证有效期为二年,并且不能延期。
案例:娄底市总工会项目
该宗地在国土部门出让时确定的容积率与规划部门补发的规划设计条件确定的容积率前后不一致。容积率变化的原因,主要是规划条件失效,国土部门在土地出让时没有严格按照有关规定,要求规划部门重新出具规划设计条件,部门之间缺乏有效沟通、衔接造成的。
第二十五条[建设用地规划条件的内容]建设用地规划条件应当依据经依法批准的控制性详细规划、镇规划、乡规划确定,并具有下列内容:
(一)用地位置、面积、界限;
(二)用地性质和容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等土地开发强度指标;
(三)周边建设和环境保护、安全设施要求:
(四)配套设施要求及其具体建设时序;
(五)地下空间开发利用要求;
(六)该地块的城市设计相关要求;
(七)法律法规规定的其他内容。
【解读】
强制性指标:用地范围、使用性质、容积率、绿地率、建筑密度、建筑退让红线、停车泊位及其他需要配置的公共、市政公用设施用地面积、特定地区地段规划允许的建筑高度、文物古迹、风景名胜、历史文化风貌保护地段的控制要求、名木古树、河湖水面保护要求和市政基础设施特定要求等;
指导性指标:集中绿地、交通组织、交通出入口方位及建筑间距、空间形态以及建筑体量、风格、色彩和景观环境要求等。
规划条件是规划管理的“牛鼻子”,是贯穿于规划管理全过程的核心要素。近几年暴露出来的规划管理方面的腐败案件大多与违规调整规划条件有关。
一般将规划条件分为强制性指标和指导性指标。城市设计为新增加内容。
第二十六条[建设工程的规划管理]在国有土地上进行建设活动的建设单位或者个人,应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证。建设工程规划许可证。应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容,并附经审定的建设工程设计方案的总平面图。
建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证,应当持项目批准(核准、备案)文件、使用土地的有关证明文件,以及经审定的建设工程设计方案等材料,向城乡规划主管部门提出申请。需要编制修建性详细规划的,还应当提交修建性详细规划。受理申请的机关对符合控制性详细规划和建设用地规划条件的,核发建设工程规划许可证。
受理申请的机关应当在建设项目开工前组织定位、放线;其基础、管线等隐蔽工程完工后,应当组织验线。受理申请的机关应当依据修建性详细规划审定建设工程设计方案的总平面图,并予以公布;申请人应当在建设项目施工现场或者其他显著地点设置建设工程规划许可公告牌,载明建设工程规划许可的主要内容和图件。公告内容应当真实、有效。
未取得建设工程规划许可证的,建设主管部门不得办理施工审批手续。
建设工程规划许可证有效期一年,到期未取得施工许可证的,应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续,延长期限不得超过一年。逾期仍未取得施工许可证的,建设工程规划许可证自行失效。
【解读】
本条是建设工程规划许可证的相关规定。
一、国有土地上所有建设工程都需要申请建设工程规划许可证。
二、未取得建设工程规划许可证的,建设主管部门不得办理施工审批手续。
三、经审定的建设工程设计方案的总平面图应当予以公布。
四、规定了建设工程规划许可证的有效期。
第二十七条[规划条件变更]建设单位或者个人应当按照建设用地规划条件和规划许可的内容进行建设,不得擅自变更。确需变更的,应当向城乡规划主管部门提出申请。受理申请的机关应当依法将批准的建设用地规划条件和规划许可的变更内容予以公布:申请人应当在施工现场公布经批准的建设用地规划条件和规划许可的变更内容。变更内容不符合控制性详细规划的,城乡规划主管部门不得批准。
 对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目,除公共利益需要外,申请变更建设用地规划条件涉及改变土地使用性质、提高容积率、降低绿地率、减少公共服务设施和基础设施配套的,城乡规划主管部门不得批准。
【解读】
规划条件一经出具,原则上不应当变更,确需变更的,应当以控制性详细规划为依据,并符合法律法规以及相关规范的要求。
规划条件强制性指标变更的前提,主要是三个方面,一是城市规划调整造成地块建设条件变化的;二是城市基础设施、公益性公共设施建设需要导致已出让用地的大小及相关建设条件发生变化的;三是国家、省、市有关政策发生变化的。
第二十八条[建设工程规划管理的特别规定]在城市、县城、镇区、集镇的规划建设用地范围内集体土地上,进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的,应当符合城市规划、县城规划、镇区规划、集镇规划,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核定建设用地规划条件,并按照本办法第二十六条的规定办理建设工程规划许可证。
【解读】
建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核定建设用地规划条件,办理建设工程规划许可证。
对于镇区、集镇的规划建设管理,为方便群众,调动乡镇人民政府的积极性,加强村镇规划建设管理,提高审批效率,城市、县人民政府城乡规划主管部门可以按照第六条第二款的规定将职权范围内的镇、乡、村庄规划管理具体事务委托镇、乡人民政府实施。
第二十九条[村庄建设原则]村庄的规划和建设,应当从农村实际出发,体现地方特色,合理布局,节约用地,保护耕地、自然生态环境和历史文化资源,尊重村民意愿,发挥村民自治组织的作用,改善农村生产、生活条件。
第三十条[村庄建设的规划管理]在村庄集体土地上进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当持建设工程设计方案、村民委员会书面意见等材料向镇、乡人民政府提出申请,由镇、乡人民政府提出审查意见,报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
在村庄规划区内进行农村村民住宅建设的,申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料,报所在地镇、乡人民政府审批,核发乡村建设规划许可证;需占用农用地的,申请人应当依法办理农用地转用审批手续,由镇、乡人民政府提出审查意见,报城市、县人民政府城乡规划主管部门审批,核发乡村建设规划许可证。
乡村建设规划许可证应当载明建设项目位置、建设范围、建设规模和主要功能等内容,并附经审定的住宅建设工程设计方案。
乡村建设规划许可证有效期年,到期未取得用地审批手续的,应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续,延长期限不得超过一年。逾期仍未取得用地审批手续的,乡村建设规划许可证自行失效。
【解读】
第二十九条、第三十条是关于村庄建设原则及其规划管理的规定。
第三十条村庄的规划建设管理分成了三类情况:
一是在村庄无论是否是规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的。对于这些工程规定由城市、县人民政府城乡规划主管部门进行规划控制,核发乡村建设规划许可证。
二是在村庄规划内,需要占用农用地进行村民住宅建设的。
三是在村庄规划内,不占用农用地进行村民住宅建设的。  
乡村建设规划许可证有效期为一年,超过有效期可以延长,但延长期限不得超过一年。
取消了《草案》中关于村庄建设原则“一户一宅”的表述,避免农民面对城中村改造时,要求“占天占地”。强调农民建房需要提供设计图纸,以增强农民质量安全责任意识,便于管理部门规划核实和确权。
第三十一条[临时建设的规划管理]临时建设应当办理规划审批手续,但建设项目用地范围内因施工需要的l郇寸临时建设除外。临时用地应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门审查同意。
临时建设规划批准文件应当载明临时建设的使用性质、使用期限及其他相关内容,并附经审定的建设工程设计方案。申请人自取得临时建设规划批准文件之日起三十日内未进行建设的,临时建设规划批准文件自行失效。
第三十二条[临时建设规划审批的禁止性规定]有下列情形之一的,城市、县人民政府城乡规划主管部门不得办理临时建设规划审批手续:
(一)历史文化名镇、名村核心保护范围和历史文化街区内:
(二)影响近期建设规划、控制性详细规划实施的;
(三)影响道路交通、公共安全、市容市貌或者其他公共利益的;
(四)侵占绿地、水面和广场、公共停车场等公共活动场地的;
(五)侵占电力、通信、人防、气象观测、防洪保护区域或者压占城市地下管线的;
(六)法律法规禁止的其他情形。
第三十三条[临时建设的限制性条件]临时建设不得超过二层且高度不超过十二米,使用期限不得超过二年。临时建设因特殊情况需要延长使用期限的,经原批准机关批准,可以延长一次,但延长期限不得超过二年。延期申请应当在使用期限届满前三十日内提出。
临时建设使用期限届满,或者因城乡规划建设需要,原批准机关通知提前拆除的,使用人应当自届满之日或者接到通知之日起十五日内自行拆除并清理场地。因施工需要的临时建设,应当在建设工程用地范围内全部建设工程申请规划核实之前拆除。
临时建设使用期限未满,因城乡规划建设需要提前拆除造成损失的,依法给予补偿。
第三十四条[临时建设公示]临时建设使用期限内,建设单位或者个人应当在临时建设的显著位置设置标牌,载明批准机关和使用期限。
 
【解读】
第三十一条至第三十四条是关于临时建设的规划管理规定。
临时建设是相对于永久性建设而言的。临时建筑是指单位和个人因生产、生活需要临时建造使用,结构简易并在规定期限内必须拆除的建(构)筑物或其他设施。一般不采用钢筋混凝土等耐久性结构形式。对临时性建筑不能因为使用耐久性材料而视作为永久性建筑。
临时建设的批准条件是:不得对城市、镇的近期建设规划的实施产生影响;不得对城市、镇的控制性详细规划的实施产生影响;也不得对城市、镇的交通、市容、安全等造成干扰。
临时建设具有临时性,即用后就要及时自行拆除。为避免矛盾纠纷,临时建设使用期限内,建设单位或者个人应当在临时建设的显著位置设置标牌,载明批准机关和使用期限;已超过两年期限而未获准延期,或者获准延期但超过使用期限的,它在性质上属于违法建筑。
第三十五条[地下空间的规划实施管理]地下空间与地面建设工程一并开发利用的,应当与地面建设工程一并办理规划审批手续;独立开发利用地下空间的建设项目,应当单独办理规划审批手续。
任何单位和个人未经批准,不得擅自开挖建筑底层空间,不得擅自改变经规划许可确定的地下空间的使用功能、高度、层数和面积。
【解读】
《湖南省人民政府关于节约集约用地的若干意见》(湘政发〔2011〕2号“鼓励开发利用地上地下空间。城镇建设用地在符合土地利用总体规划、城镇总体规划的前提下,要充分利用地下空间,提高土地利用率。鼓励开发利用城市地下空间。土地使用权人建设地上地下一体式建筑的,地下部分的建筑面积不计算容积率,不计算建筑规模,出让时不计收土地价款。对利用广场、道路、公园等地下空间修建地下建(构)筑物的,出让时按同地段同用途市场价格的20%至50%确定土地价款。”
第三十六条[国有土地使用权转让管理]转让以出让方式取得的国有土地使用权的,转让方、受让方应当持转让合同等材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请变更建设用地规划许可证。转让国有土地使用权不得改变原建设用地规划条件。
【解读】
本条落脚点在转让国有土地使用权不得改变原建设用地规划条件。经批准同意规划条件变更的,规划部门应当根据控制性详细规划、已建项目实际情况以及土地转让合同重新核定建设用地规划条件,并函告市国土部门;涉及补缴出让金的,土地使用权人或者受让方凭审批文件到国土部门补缴土地出让金,签订土地出让合同补充协议;已核发建设用地规划许可证的,应当依法办理变更手续。
第三十七条[分期建设的规划管理]分期建设的建设项目,应当分期向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当审查确定各期建设的建设用地规划条件、内容和范围,分期核发建设工程规划许可证。
分期建设的建设项目,应当符合修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。同一建设期的建设内容应当包括相应的配套设施和绿地。
【解读】
分期核发范围应当以规划小区路和地界进行分隔,且应当遵循先容积率低的后容积率高的、先南后北、先外后内的原则,分期建设的工程项目应当同步配套建设响应的基础设施和公共服务设施。
第三十八条[规划核实]城市、县人民政府城乡规划主管部门应当对建设项目是否符合建设用地规划条件和修建性详细规划、经审定的建设工程设计方案予以核实。未经核实或者经核实不符合的,建设单位不得组织竣工验收,不得交付使用;不动产登记机构不得办理权属登记手续。
镇、乡人民政府应当对农村村民住宅建设是否符合乡村建设规划许可证予以核实。未经核实或者经核实不符合的,不动产登记机构不得办理权属登记手续。
【解读】
规划核实分为放线核实、基础竣工核实、工程竣工核实三个环节,内容是核实建设工程是否符合规划条件。
对于符合规划许可内容要求的,规划部门核发《建筑工程规划竣工验收合格证》。经规划核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收,不得交付使用,不动产登记机构不得办理权属登记手续。
《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日正式实施。农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入登记范围,统一调查、统一确权登记、统一发证。
第三十九条[房屋用途管理]房屋权属证书记载的用途应当符合建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证载明的使用性质。
第四十条[其他单位的责任]建设项目规划审批机关在实施建设项目规划管理时,可以委托具有相应资质的城乡规划编制单位、建设工程勘察单位、建设工程设计单位等提供技术审查服务,其提出的审查意见应当作为建设项目规划管理的依据。
城乡规划编制单位应当依据国家和省有关技术标准和规范计算规划技术经济指标,并对指标的合法性、真实性、准确性负责。
建设工程勘察单位在开展建设工程勘测、放样和竣工测量时,应当遵守国家和省有关工程测量技术规范、程序的规定,并对勘察成果的真实性、准确性负责。
建设工程设计单位应当依据建设用地规划条件和修建性详细规划、经审定的建设工程设计方案进行工程设计。
【解读】
本条是关于委托第三方技术审查,明确各方主体责任的规定。委托具有相应资质的城乡规划编制单位、建设工程勘察设计单位、规划信息中心等提供技术审查服务,以促进行政审批制度改革,推进政府职能转变。
第四章监督检查
第四十一条[人大对城乡规划实施的监督]城市、县人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府专项报告规划年度实施计划的实施情况。本级人民代表大会常务委员会对规划年度实施计划的实施情况进行审议,审议意见交由本级人民政府研究处理。本级人民政府应当将研究处理情况向本级人民代表大会常务委员会报告。必要时,本级人民代表大会常务委员会可以对规划实施专项工作报告作出决议;本级人民政府应当在决议规定的期限内将执行决议的情况向本级人民代表大会常务委员会报告。
【解读】
本条的制度设计是比照财政预算执行情况报告制度》规划课来监督规划的执行情况。相对于原《实施办法》,内容上强调了规划年度实施计划的重要性。通过制定和实施规划年度实施计划,建立部门协作机制,可以使城市建设转移到规划引导项目建设的轨道上来,从而调控城市发展需求,合理安排重要基础设施、大型公共设施等重要设施,增强土地供应与储备的主动性和引导性,协调好各项建设的时序安排,保证城乡建设协同推进、公共资源投入的综合效益和城市功能的整体优化,最终达到规划与计划”统筹时空、同步高效”的目的。
第四十二条[城乡规划监管制度]省、城市、县人民政府及其城乡规划主管部门应当建立健全城乡规划监管制度,对城乡规划的编制、审批、实施、修改等活动进行指导和监督。
省人民政府应当建立城乡规划督察制度,加强对城市、县人民政府城乡规划工作的监督检查。
【解读】
《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确要求“健全国家城乡规划督察员制度,实现规划督察全覆盖”。住建部2006年实施城乡规划督察员制度。目前,已经向全国108个城市派驻了城乡规划督察员,对城乡规划的实施情况进行督察。我省的城乡规划督察员管理办法正在制定当中。
第四十三条[违法建设的处理]各级人民政府应当加强对本行政区域内违法建设防控和处置工作的领导,建立健全违法建设防控和处置工作体制机制,督促有关部门依法履行违法建设防控和处置工作职责。
【解读】
各级人民政府应当建立防控和查处违法建设的协调联动机制,协调和解决下列事项:研究部署防控和查处违法建设措施;督促协调防控和查处违法建设信息共享平台建设;组织依法强制拆除违法建筑物、构筑物;协调处理违法建设案件管辖异议,解决防控和查处违法建设疑难问题;协调解决违法建设查处的其他事项。
第四十四条[违法建设的巡查制度]城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇、乡人民政府应当建立对建设活动的日常巡查制度,落实建设项目验线、施工现场跟踪检查、建设用地规划条件核实等管理措施。发现违法建设的,应当责令当事人停止建设;当事人拒不停止建设的,城市、县人民政府应当责成有关部、采取拆除继续建设部分的措施。
对于依法应当由其他部门处置的违法建设,城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府应当及时将案件移送有关部门处理。
【解读】
当事人拒不停止违法建设的,可以直接采取行政措施“即查即拆”,避免继续违建,造成更大恶果。本条规定的后续手段,就是目前常德澧县正在实施的“三个一律拘留”治安处罚措施,“三个一律拘留”其中之一就是“两违”建设拒不停止的一律拘留,其依据是《治安管理处罚法》第五十条第二款“阻碍国家机关工作人员依法执行职务,情节严重的,处五日以上十日以下拘留”。澧县以此严禁“两违”建设,治理效果显著。
第四十五条[对无主违建的处理]对无法确定建设单位或者所有人、管理人的违法建设,城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府应当在报纸、电视、网络等公共媒体和违法建设现场发布公告,督促建设单位或者所有人、管理人依法接受处理,公告期限不得少于六十日。公告期限届满,建设单位或者所有人、管理人仍不申报接受处理的,城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府应当及时报告城市、县人民政府,由城市、县人民政府责成有关部门予以拆除或者没收。
第四十六条[对违法行政许可的处理]城乡规划主管部门违反本办法规定作出规划许可的,上级人民政府城乡规划主管部门或者本级人民政府有权责令其撤销或者直接撤销该规划许可。
镇、乡人民政府违反本办法规定作出规划许可的,城市、县人民政府可以责令其撤销或者直接撤销该规划许可。
因撤销规划许可给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予赔偿。
                                                  第五章法律责任
第四十七条[违反城市规划的法律责任]违反本办法规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设,当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
有下列情形之一的,属于前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形:
(一)未依法取得建设工程规划许可证,且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过建设用地规划条件确定的容积率、建筑高度、建筑密度的;
(二)超过建议工程规划许可证确定的建筑面积(计算容积率部分)或者建筑高度,且超出合理误差范围的;
(三)在已竣工验收的建设项目用地范围内擅自新(改、扩)建,或者利用建设项目擅自新(改、扩)建的;
(四)存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全,或者导致相邻建筑的通风、采光、日照无法满足国家和省有关强制性标准的;
(五)侵占现状以及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的;
(六)其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的。
【解读】
没有建设工程规划许可证,或者没有按照建设工程规划许可证进行开发建设的项目是违法建设,应当根据违法行为的不同阶段和情节轻重,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门予以行政处罚。包括责令停止建设;责令限期改正并处罚款;限期拆除;没收实物或者违法收入,并处罚款等四种形式。
较原《实施办法》,本条规定了无法采取改正措施消除影响的六种情形。其中,合理误差为建筑工程误差,由国家的相关技术规范、标准确定。
对违法建设的处罚必须坚持让违法成本高,使违法者无利可图的原则,这样才能有效地遏制违法建设,保障城乡规划的顺利实施。处罚完成后,城乡规划主管部门可以补发规划核实手续。办理房产登记手续。
按例:衡阳辉煌大厦项目属旧城改造项目,原审批18层,实建26层,违法超出原审批面积8875.57平方米。2011年6月20日,衡阳市城乡规划局石鼓分局执法人员在巡查中发现辉煌公司擅自加层建设,立即予以立案查处并对该公司下达了《责令停止建设通知书》,责令其立即停止违法建设。辉煌公司以该项目为历史遗留问题及拆迁安置户较多等为由,拒不停工。
第四十八条[违反乡村规划的法律责任]违反本办法规定,未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设,限期改正,当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设,并在十五日内采取改正措施,消除对规划实施的影响;对逾期不改正或者无法采取改正措施消除影响的,可以责令限期拆除。
【解读】
乡村建设规划许可证是在村庄规划区内进行乡村建设活动的法律凭证,未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,属违法建设,由乡、镇人民政府行使行政处罚权,而不是县级以上人民政府的规划主管部门。乡、镇人民政府根据实际情况依法责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。没有罚款的规定,对于改正的或被拆除的都不能给予罚款。
第四十九条[临时建设违法行为的法律责任]违反本办法规定,单位或者个人未经批准或者未按照批准内容进行临时建设的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门发出责令停止建设通知书,当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设,并在十五日内自行拆除;临时建设超过批准使用期限不自行拆除的,责令当事人自接到拆除通知书之日起十五日内自行拆除。在十五日内不自行拆除的,可以并处临时建设工程造价的百分之三十以上一倍以下的罚款。
【解读】
建设单位或者个人未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设或者,临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的,均属违法建设。
临时建设违法的法律责任主要是拆除,一般来说,拆除以后就可以消除违法行为的影响,所以不需要给予罚款的处罚。但对一些影响大,仅仅只是拆除不足以消除影响的,拆除后仍然可以进行罚款的行政处罚。
第五十条[强制拆除]违反本办法规定,城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府作出责令限期拆除的决定后,当事人逾期不拆除的,建设工程所在地城市、县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
【解读】
查封施工现场、强制拆除,属于行政强制措施。
县级以上地方人民政府才有权采取强制执行措施。不少地方要求取消“有关部门”的表述。
第五十一条[国家机关工作人员的法律责任]各级人民政府及其城乡规划主管部门和其他有关部门违反本办法规定,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
【解读】
《城乡规划违法违纪行为处分办法》对地方人民政府及其工作人员规划实施行政许可过程中,不作为、乱作为的违法违纪行为的处分作了明确规定,新《实施办法》着重强调了建设单位违法行为的法律责任。
第五十二条[法律责任的兜底条款]违反本办法其他规定,有关法律法规规定处罚的,从其规定。
第六章附则
第五十三条[施行日期]本办法自2016年5月1日起施行。2009年9月27日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》同时废止。