岳阳市社会救助“阳光工程”实施意见

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，紧紧围绕市委、市政府提出的建设民本岳阳的执政和发展理念，将切实保障困难群众基本生活作为社会救助工作的出发点和落脚点，实现社会救助公开、公平、公正，将有限的救助资金覆盖到最贫穷、最困苦、最需要得到帮助的弱势群体，把党和政府的温暖送达困难群众。全力打造我市社会救助“阳光工程”，促进社会和谐稳定，积极推动我市“四化两型”和“五市一极”建设。

二、具体目标

通过开展社会救助“阳光工程”，从完善社会救助工作机制出发，建立健全社会救助对象动态管理、分类施救长效机制，做到应保尽保、应退尽退，实现社会救助工作“政策运用准确、程序操作到位、对象审批公正”目标。进一步增强各级领导和各界群众对社会救助工作的认识和理解，让广大人民群众有充分的知情权、参与权和监督权，让社会救助工作在阳光下运行，确保社会救助有章可循，按规矩办事，推动社会救助事业科学发展。

社会救助“阳光工程”，坚持统筹兼顾、突出重点；依法依规、严格程序；属地管理、分级负责；公正公平、公开透明；政府主导，社会参与的原则。

三、主要内容

社会救助“阳光工程”将以建立三大制度体系，实现六项标准化管理，健全十项机制为主要内容。

（一）建立三大制度体系。社会救助三大制度体系，即审批操作制度体系、监督管理制度体系和考核评估制度体系。通过三大制度体系建设，全面修订、完善、整合、补充现有的各项社会救助制度，建立科学有效、整体联动、衔接紧密、覆盖全面、互补性好、操作性强的新型社会救助制度。三大制度体系环环相扣，互相配合，将社会救助的所有操作环节和技术层面都制度化，通过完善三大制度体系建设，解决好权力有效监督，责任具体落实，考核科学评价的问题。

1、审批操作制度体系。审批操作制度体系建设，是实现社会救助工作“有章可循”的基础环节，是明确“作为”或“不作为”的标准，只有科学、细致、全面地制定各项救助业务工作的审批操作制度，才能更好地规避救助审批过程中“自由裁量权”的扩大化，用制度规范救助审批操作全过程，确保社会救助在制度层面的公平公正。

各地要全面梳理、整合城市低保、农村低保、农村五保、城乡医疗救助、临时救助五项主体救助制度，政府层面已陆续出台规范性文件的，要进行系统归纳、整理，不能适应当前救助工作需要的，要建议政府进行修订；政府层面还未出台规范性文件的，要当好政府的参谋助手，认真调查研究，草拟制度方案，提交政府审议，尽快出台文件；民政部门已制定实施细则的，要对照“横向到边纵向到底，衔接紧密有效，操作运用方便”的要求，认真完善各项操作性的制度建设，对于尚未制定实施细则的，要加快制度建设步伐，制定救助制度建设路线图，按期完成各项救助制度建设任务，形成完整的社会救助审批操作制度体系。

2、监督管理制度体系。监督管理制度体系是保障权力正常运行的必要措施。社会救助工作只有主动置于各项监督之下，才能保证规范运行。因此，要主动接受执纪执法部门、新闻媒体等社会各界的监督，确保社会救助工作不滋生腐败，实现“阳光促和谐，满意在救助”目标。

各地要从三个层次加强社会救助监督管理制度体系建设。一是要加强内部监督。主要是上下之间的监督，要完善民政系统内部的监督管理制度，将监督管理融入日常工作之中，建立专项监督检查制度，实现内部监督长期化、长效化。二是要强化部门监督。按照“政府主导、部门联动”原则，加强民政部门与监察、财政、审计等职能部门的联动，建立社会救助多部门联合监督管理制度，形成部门监督合力。三是要完善社会监督。社会救助工作要主动接受人大、政协、新闻媒体、社会团体、各界群众的监督；要从政策制度建立、工作程序公开、救助标准制定及救助结果公示等方面定期向社会发布相关信息，接受最广泛的监督。

3、考核评估制度体系。建立科学的考核评估制度体系，是做好社会救助工作的重要推手，是检验工作的重要手段。一要建立上对下的考核评估制度，做到一级抓一级、一级带一级、一级对一级负责。二要建立外对内的评估制度，抓好民调工作，建立第三方评估制度，如系统上下级之间的考核、评估；同级不同部门的评价；部门内部组织对个人业绩的考核、评估等。

考核评估制度体系包括目标管理制度、工作讲评制度、民意测验制度、各项考能考级制度、专项工作检查制度等。通过建立科学的考核评估制度体系，确保社会救助工作有正确的导向，工作业绩有精细的评估标准。

（二）实现六项标准化管理。标准化管理，是推动社会救助工作规范化、实现社会救助阳光透明的必然途径，只有做到管理标准化，才能实现救助工作的公开、公正，才能经得起人民群众的检验。因此，实施社会救助“阳光工程”，就必须制定科学的标准，从社会救助的各个环节建立一整套工作标准，做到程序明确，标准一致，管理规范。

1、审批程序标准化。在城乡低保申报审批工作中，要从方便群众、依法行政的角度出发，简化程序、合法合规，推行统一的审批程序。根据我市多年的工作经验，城乡低保申报审批应实行县（区）、乡（街）、村（居）三级联审联批，两榜公示的基本程序。要把好审批关，将城乡低保与临时救助一并实行县（区）、乡（街）、村（居）三级联审联批，使整个审批过程公开、透明，阳光操作。

2、家庭收入定量测算标准化。测算家庭收入，是实现公平救助的前提条件。在目前个人收入信息缺失、测算手段有限的情况下，要通过定性和定量的方式，探索科学、实用的家庭收入测算办法，建立家庭收入测算的标准化模式，最大限度地为公平施救提供客观有效依据。所谓定性方式，就是健全民主评议制度，组建民主评审团，依靠民主评议的力量，将救助范围定准。所谓定量方式，就是推动当地政府或相关部门出台《城乡居民行业最低收入标准》，制定家庭贫困因素系数，通过为申报救助家庭打分的方式，确定救助金额，使救助对象、救助标准一目了然，为开展社会救助提供准确、量化的依据，达到阳光救助的目的。

3、基层平台建设标准化。加强基层平台建设是提升基层社会救助手段和能力的重要途径。按照我市相关要求，乡镇社会救助工作站要按照有机构、有专门队伍、有办公用房、有办公设备、有管理制度的“五有”标准落实；社区（村）居委会社会救助服务站要按照有民生服务员、有评议小组、有公示栏、有经费补助、有办公室、有管理制度的“六有”标准执行。只有切实做到基层有人办事、有钱办事、有场地办事，才能保证各项社会救助政策落到实处。

4、工作评价标准化。逐步建立社会救助工作和工作机构管理的评价标准，对于公正、公平评价各级各位工作人员的业绩具有重要意义。实施社会救助“阳光工程”，关键在人，对每位工作人员的业绩进行定期或不定期评估，可以最大限度规范工作人员行为，提高工作积极性。因此，各级各地要科学制定有关评价工作机构和评价工作人员的标准，使得全体救助战线的同志们权责分明、目标一致，达到赏罚分明、公平竞争的目的。

5、档案资料管理标准化。社会救助档案是依法行政的重要证据资料，各地要根据民办发〔2008〕2号文件精神，建立统一的档案资料管理标准。在保管期限方面，要区分短期、中期、长期档案资料；在归档范围方面，要建立归档目录，严格按照目录将原始资料一一整理入档；在资料运用方面，要建立借阅登记制度，确保档案资料不丢失、不遗失。

6、敬老院管理标准化。各地要按照《农村五保供养服务机构管理办法》（民政部令2010年第37号）要求，结合自身实际，制定农村敬老院建设管理标准，推动农村敬老院规范化发展。

（三）健全十项管理机制。体制机制是一项工作顺畅运转的重要保障。实施社会救助“阳光工程”，就必须从建立有效机制入手，以体制顺畅、机制健全为载体，以确保社会救助工作阳光运行为目标。各地应健全以下十项机制。

1、家庭收入比对认定机制。建立城乡居民家庭收入比对认定机制，一方面要争取政府重视，成立专门工作机构，增加人员编制，做到有人办事，有场地办事；另一方面要充分发挥社会救助体系建设领导小组的作用，协调人力资源和社会保障、公安、房产、工商、税务等多个部门，建立数据共享平台，实现信息资源共享。

2、低保标准自然增长机制。要争取政府重视，会同财政、物价、统计等部门，研究制定本区域城乡低保标准随经济发展、财政收入、生活必需品价格等增长而自然增长办法，建立城乡低保标准线自然增长机制，使城乡低保标准线随经济发展水平的增长而自然增长，确保广大困难群众共享改革发展成果。

3、社会救助地方配套资金自然增长机制。资金问题仍是制约社会救助事业发展的瓶颈之一，各级要站在讲政治的高度，充分认识解决社会救助资金问题的必要性和紧迫性。建立地方配套资金自然增长机制，各级政府要切实履职，将城乡低保、五保供养、医疗救助、临时救助等社会救助配套资金纳入政府年度财政预算，按照城乡居民收入增长、财政收入增长的比例，实现社会救助各项配套资金的自然增长。各地要建立政府主导下的部门协调机制，并确保灵活运行。

4、动态管理机制。动态管理是社会救助最基本的运行方式。健全社会救助动态管理机制，一要做到低保监控线下的“应保尽保，应退进退”；二要认真做好低保年审管理，定期动态排查，开展民主评议和阳光公示；三要探索低保渐退办法。要通过动态管理，逐步消除低保户“终身制”的错误观念，引导贫困群众勤劳脱贫、勤劳致富的良好风尚。

5、重心下移，分级管理机制。基层组织在社会救助工作中发挥着不可替代的作用。推行社会救助工作重心下移、分级负责，是保障社会救助公平、公正的有效机制。因此，各地要积极探索将临时救助、医疗救助等下移至乡镇（街道）的有效模式，村（居）委会要做好服务工作。县（区）、乡（街）、村（居）三级要各司其职、各负其责，使社会救助工作更加贴近困难群众。

6、信访接待应急处置机制。来信来访工作是接近群众，了解民情，检验工作的又一重要窗口，同时也是检验各级各地处置紧急突发群体性事件能力的重要内容。各地要把建立信访接待应急处置机制，作为“阳光工程”的重要一环。要健全完善社会救助信访接待制度，完善信访接待台账资料，准确把握上访对象动向；要建立救助对象群体上访应急处置方案，确保群访事件在第一时间得到有效处置，避免造成较大的社会影响。

7、常年性业务培训机制。社会救助工作政策性、业务性强，工作要求高、社会关注广，从业人员多，人员素质参差不齐。加强人员培训，提高队伍整体素质，是做好社会救助的基础性工作。因此，各地要建立逐级培训、定期培训、不定期培训的培训机制，推动队伍素质不断提升。要建立上级对下级培训制度，特别是县（区）对乡镇（街道）、村（居）委会的培训。要将培训工作常态化、制度化，避免临时培训、随机培训等，要有专业培训教员、设立培训机构、编印培训教材，使得培训机制健康有效运行。

8、资金管理和发放机制。社会救助内容越来越宽，社会期望值越来越高，救助资金盘子也越做越大。因此，建立一套有效的资金管理办法，迫在眉睫。一方面要加强县级社会救助资金监管。县级社会救助机构是救助资金管理使用的重要结点，应建立独立的基本账户，设立独立的财务管理机构，确保救助资金专款专用，提高资金运行效率。另一方面要建立救助资金阳光发放机制。目前，银行打卡发放已成为救助资金发放的主流，但银行发放也存在一些问题。因此，各地要在银行打卡发放的基础上，积极探索建立打卡发放后续的跟踪管理机制，确保救助资金及时、准确、足额发到救助对象手中，全面堵死资金管理和发放过程中“跑、冒、滴、漏”现象。

9、社会互动协调机制。要加强横向社会救助互动，整合全社会救助资源，建立住房救助、教育救助、司法援助，水电费、有线电视费减免，爱心超市等联合救助机制，编织全社会共同参与的“社会救助网”。

10、监督管理机制。权力缺少监督，就容易滋生腐败。社会救助工作掌握着大量资金，应该救助谁、救助多少，不能由工作人员说了算。因此，必须建立有效的社会救助监督管理机制，确保救助的准确性、公正性和阳光透明性。一是建立事前监督制度。要对政策、制度的制定过程进行监督，各级各地要在政策、制度出台之前启动适时监督程序，以确保政策、制度的科学性、合理性，有效防止腐败事件发生。二是建立事中监督制度。各地要从社会救助申请、评议、公示、审批的全过程进行监督，建立监督流程图，实行内部、外部、横向、纵向的立体式监督，使得监督过程不留死角。三是建立事后监督制度。通过社情民意调查，收集各方面对救助效果的反映，以求证社会救助工作是否公正、公平，及时发现问题，以利调整工作措施，及时整改、纠偏、纠错。

四、工作途径

（一）建立畅通的信息渠道。信息公开、网络畅通是社会救助“阳光工程”最重要的途径，因此加强市、县、乡、村四级社会救助网络系统建设非常迫切，以网络手段加强社会救助信息交流和反馈，实现社会救助工作网上申报、网上审批、网上公示、网上查询，推动社会救助全过程更加阳光、透明、公开。

（二）加强三级平台建设。县、乡、村三级平台始终是开展社会救助工作主要载体，要通过“阳光工程”切实推动三级平台建设，制定平台建设时间表，从人员编制、经费保障、办公条件等方面将三级平台建设落实到位。

（三）健全民主评审团制度。要大力推广民主评审团制度，已建立评审团的，要继续规范健全；尚未建立评审团的，要在现有的民主评议小组基础上，进一步扩大评议小组成员范围，组建民主评审团，发挥民主评审团作用，提升民主评审团在群众中的影响力。

（四）规范阳光公示制度。张榜公示已成为社会救助工作的重要环节，是实现阳光救助的重要标志。但目前这项工作多流于形式，做好“张榜公示”工作。一方面可以让社会救助工作主动接受社会监督；另一方面可以增强社会对救助工作的认同感，支持社会救助工作。做好阳光公示，一要真心实意地公示，在群众看得见，方便群众看的地方公示，如自然村、居民小区等；二要将政策制度、审批程序、审批过程、救助结果等内容进行公示，让群众真正看得懂，看得明白。

（五）完善三级联审联批制度。要进一步完善县、乡、村三级联审联批制度，以社区（村）居委会或乡镇（街道）为单位，定期召开民主评议会，县民政局干部、乡镇（街道）包片干部、社区（村）民生服务员参加会议，实行三级现场联审联批。

（六）推行一站式服务制度。要打造基层社会救助的综合性工作窗口，从救助的申请受理、资料整理、调查审核、存折发放等方面提供一站式服务，方便困难群众申报。

五、保障措施

（一）组织保障。社会救助“阳光工程”，离不开政府领导重视、部门协同，社会参与，也需要民政部门逐级进行业务工作指导。因此，需要三个层面的共同努力。一是在政府领导下，建立部门参与的工作协调机制。政府成立社会救助“阳光工程”领导小组，由政府领导任组长，政府联系民政副秘书长（主任）、民政局局长任副组长，监察局、财政局、审计局、物价局、统计局、卫生局、人力资源和社会保障局等单位负责人为成员。领导小组办公室设社会救助局，民政局分管副局长任办公室主任，负责日常工作。二是在民政局党组领导下，建立系统内部协调机制。民政局成立社会救助“阳光工程”督查工作小组。局长任组长，分管副局长任副组长，其他班子成员为成员。社会救助局局长任办公室主任，负责综合协调工作。三是在业务层面加强工作指导。社会救助局成立社会救助“阳光工程”业务指导工作小组。局长任组长，副局长任副组长，其他工作人员为成员。三个小组各司其职、各负其责，加强协调，全面保障“阳光工程”实施。

（二）制度保障。要强化社会救助“阳光工程”责任制，市局将把“阳光工程”建设纳入社会救助工作的长期考核内容。各地也要进一步强化“阳光工程”建设责任，制定“阳光工程”实施细则，分解工作任务，明确责任人员，排出工作计划表，有步骤、有重点地推进“阳光工程”建设。

（三）能力保障。社会救助“阳光工程”是一项系统性工作，涉及面广、内容丰富，延续时间长、标准要求高，因此加强能力保障是推动“阳光工程”顺利进行的关键。各地一定要统一思想、提高认识，克服畏难、张望、等待等不良情绪，将“阳光工程”作为一把手工程来抓，作为民心工程来办。要加强汇报和协调，有些需要政府重视和解决的，要积极主动向政府领导汇报，争取政府的大力支持；有些需要部门单位协同协作的，要积极沟通联系，取得部门的理解支持。要从人、财、物等方面切实加强“阳光工程”的保障，抽调精干力量、安排专项经费、提供工作场所等，确保社会救助“阳光工程”扎实推进。